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关于建立健全代表工作制度充分发挥代表重要作用的现实思考
苏少瑛
人大代表作为国家权力机关的组成人员,是人大工作的主体,随着中国政治文明的不断进步,代表的作用愈来愈显得重要。近年来,对于如何更好地发挥代表在闭会期间的作用,各地人大进行了积极探索,建立健全了一系列代表工作制度,并作了很好的尝试,取得了很好的效果。笔者从中得到了不少启发,引发了不少思考。本文拟就如何结合实际,建立健全代表工作制度,充分发挥代表作用方面作些粗浅的探讨。
一、建立健全一套行之有效的制度机制,以完备的制度来规范代表行为,促使代表履职尽责、充分发挥作用
没有规矩,不成方圆,如果没有一套行之有效的制度机制来规范代表履职行为,保证代表履职顺畅,代表就很难做到履职尽责,发挥重要作用。从这个意义上说,建立健全代表依法履职的各项具体制度,充分发挥代表作用,增强代表工作的实效,是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容。因此,有必要建立健全以下十项代表工作制度:
(一)建立健全代表选举制度
人大代表想不想发挥作用,作用发挥得好不好,最重要的前提是代表的素质问题,而我国现行选举制度中选民登记、选举划分、选举程序、代表产生等方面,仍然体现着过去高度集权的传统政治体制的浓厚色彩,难以确保选举出来的代表都是高素质的。因此,建立健全代表选举制度,严把代表选举“入口”关,是提高代表素质、发挥代表作用、坚持和完善人民代表大会制度的治本之策。可尝试从以下四方面建立健全选举制度。
1、促使宣传发动工作规范化、制度化。宣传发动是选举工作的基础和重要环节之一,市人大常委会要依法指导县乡人大做好宣传发动工作,并使之制度化、规范化。一要以社区、村委会为单位,有计划地在广大公民特别是农民中广泛、系统地宣传《宪法》、《选举法》、《组织法》和《代表法》等法律,让广大选民对我国的宪法精神、选举制度等有完整的认识,珍惜自己的民主权利,主动参与选举活动;二要系统宣传人民代表大会制度的有关知识,让选民更多的了解人大制度,弄清人大与“一府两院”的关系,认识自己在人大制度中的主人翁地位;三要结合代表履职宣传工作的要求,有重点地宣传本辖区上一届认真履职的优秀人大代表,激发广大选民的参选热情,激励更多敢于直言、乐于为民办事的公民竞选人大代表。此外,还应对换届选举各阶段的工作加大宣传力度,让社会各界都来关注选举工作进程。
2、完善代表候选人自愿申报登记制度。选民登记既是选举工作的基础,也是提出代表候选人和投票选举的前提。因此,一定要规范选民登记工作。在换届选举中,要引导县乡人大正视我国现阶段社会经济成份、组织形式、企事业所有制、就业方式、农民大量外出等发生的深刻变化,许多“单位人”、“家庭人”变成“社会人”的现状,一方面要强化服务意识,力求做到选民登记不重不错不漏,另一方面要鼓励选民“毛遂自荐”,充分表达自己的意愿。要增强候选人的透明度,允许候选人自我介绍,发表演讲,回答选民提出的问题,真正让选民知人、知名、知情,按自己的意愿投下“称心票”,选举“意中人”。
3、引入竞选机制。在当前选举实践中,选举与被选举人参选积极性不高的一个重要原因,就是缺乏竞选机制。多数地方提名候选人时都硬性地按照选举单位分配代表类型,进行代表推荐、提名、选举工作,这实际上限制了投票者行使民主权利的自主性,间接剥夺了其他公民的被选举权。如果按照这样一套“既定原则”进行“上面定名单,下面画圈圈”式的选举,就难以保障将最有参政热情和能力,最能维护选民利益的人选举出来。因此,在代表候选人的提名推荐方式上,要减少派选代表候选人,除党委有意图安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选好人大代表的主要领导外,原则上都不向选区或选举单位推荐代表候选人。只有这样,才能充分调动选民提名推荐候选人的积极性,增加选民直接提名推荐代表候选人的人数,充分尊重选民的权利和意愿。也只有这样,才可以激发选民的政治热情,增添选举活力,拓宽选举范围,提高选举质量;才可以真正把群众真心信赖和拥护、敢于为民直言、事业心责任心强、法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的人提名推荐为代表候选人。
4、完善确定正式代表候选人制度。在确定代表正式候选人时,很重要的一点是:既要注重政治条件,又要考察其执行职务的能力,即要以“好中选优”来确定正式代表候选人。依据新的选举规定,县乡人大代表正式代表候选人的确定一般有三种方式:其一,直接确定正式代表候选人;其二,协商确定正式代表候选人;其三,通过预选确定正式代表候选人。不论采用哪种形式,选举委员会都必须把坚持党的领导、充分发扬民主、严格依法办事有机统一起来,平等对待组织推荐和选民联名推荐的候选人,真正做到“好中选优”;选举委员会应将初步代表候选人提交选民小组反复讨论、协商,创造公平、公开、公正的竞争机会,尊重多数选民的意愿,使讨论、协商的过程成为逐步取得共识的过程,通过讨论、协商和预选,力求达到以下目标:一是将基本上没有时间参加代表活动的以及缺乏履行代表职务能力的人协商出局;二是真正把那些政治成熟可靠,群众观念、政策观念和参政能力强,敢于为民代言,热心为民办事的人确定为正式代表候选人;三是正式候选人确定后,在选举委员会的组织下,采取多种方式,全面、真实、客观地向选民介绍候选人的情况,组织候选人与选民见面,让候选人回答选民提出的问题。通过“好中选优”,最终将那些政治素质高、愿反映、能反映、敢反映群众意愿的人选进人大代表队伍。
(二)建立健全代表培训制度
形势在发展,民主法制进程在不断前进,老百姓的觉悟也在不断提高,这都要求人大代表的素质和履职水平也要不断提高。因此,代表培训不仅需要与时俱进、长期进行,而且要形成规范化、制度化。市人大常委会要把组织人大代表学习培训作为提高代表素质、提升代表履职能力的基础工作来抓,并不断加以完善、深化。目前,一年一次的集中培训远远满足不了代表履职的要求,要针对代表履职情况不均衡的现状,切实增强代表培训的计划性和针对性。可采取以下几种方式培训:
1、集中培训。人大代表想不想发挥作用,作用发挥得好不好,最重要的是认识问题。因而,在代表的选拔、代表的基本素质、代表对他自己在国家政治生活中及其在宪法中的定位、以及他对这个问题的认识是最重要的。为此,新一届人大代表当选后,首要的任务是加强思想培训,不断提高代表履职的自觉性。因为只有代表增强了履职意识,主动履职而不是被动履职,才能真正发挥作用。基于这点就很有必要集中所有代表进行一次封闭式的 “上岗”培训,重点学习《宪法》、《代表法》、《地方组织法》等相关法律法规,组织上一届或连任的优秀代表与新选代表进行互动式的授课,让每一位人大代表都知道权利和义务是对等的,只有认真地依法履职,才能成为一名合格的人大代表。
2、分组培训。加强对人大代表的培训不能只局限于代表的履职常识,还要注重代表履职水平的提高,因而代表分组培训很有必要。分组培训就是以一个或几个代表小组为单位,由常委会主任、小组长或履职优秀的代表轮流讲,把《代表法》及其《实施办法》的理论融入具体的实践之中;或者组织开展新老代表的交流、谈心活动,让老代表以切身体会现身说法,帮助新代表尽快进入“角色”。主讲人要把“我对履职的认识”、“我怎样履职”的问题结合《代表法》具体的某章某条来谈,最后再讲“我是怎么做”的。各代表小组每次活动,一定要组织代表学习,学习时间不少于一个小时。分组培训还包括把学习法律法规,交流代表工作经验,列为各代表小组活动内容之一,人大常委会可每季度一次分专题召开代表小组长座谈会,交流、总结各代表小组的履职经验,以全面提高代表的工作水平。
3、重点培训。对于代表培训,不仅仅要注重形式,更重要的是要注重内容。重点培训指的是分主题进行有针对性的培训,比如针对如何写好高质量的议案、建议,如何审议议案、预算报告等问题。代表培训还可以把人民代表大会制度与代表怎么履职相结合进行,比如如何履职、述职?履什么职?述什么内容?此外,还要对常委会组成人员进行重点培训,培训内容诸如如何敢言、善言,改进审议的方式方法,提高常委会审议水平;如何密切联系代表和群众,畅通民意渠道;常委会组成人员与一般代表有什么区别等一些具体而重要的内容。
4、自学与培训并重。除了常委会组织的集中学习培训外,个人自学很重要,这是提高代表素质的基础。人大代表首先要强化学习意识,主动学,经常学,通过持之以恒的学习,进一步拓宽知识视野。人大常委会还要为每位代表征订2份以上报刊杂志、发放代表工作资料等,为代表自学提供有关信息资料。
5、实行轮流培训制度。要在代表培训的机制上创新,力戒“一窝蜂”和“一窝饭”式的培训,每次培训的代表人数不宜过多,以保证培训的质量。培训方式也不能尽是“填鸭式”的授课,要实行互动式培训,既要有专家讲授理论,也要有经验丰富、履职能力强的优秀代表现场讲授履职个案,力求形式多样,达到知行统一。培训内容要讲究多样性,不要一讲代表培训就等同于学习《宪法》、《代表法》、《地方组织法》等有关人大工作的法律法规,还要更多地听取代表的意见和建议,以增强培训的针对性,注重代表实际履职技能的提高,使代表真正有所收获。
(三)建立健全常委会组成人员联系代表和群众的制度
常委会组成人员保持与代表和群众的密切联系是人大代表履行职责的基础。吴邦国委员长说过:“人大最大的优势是密切联系群众,最大的危险是脱离人民群众。人民群众的根本利益和共同意志,是人大一切工作的出发点和归宿。”而人大代表又是从群众中选举产生的,代表人民群众行使职权。从这一点上说,常委会组成人员的天职就是保持与人大代表和群众的密切联系,开辟各种途径倾听、了解和反映代表和群众的意见与呼声,保证人民群众的意志和利益通过国家机关得到充分表达和实现。因此,市人大常委会应该建立健全常委会组成人员联系代表和群众的制度,把联系代表和群众工作纳入人大工作的议事日程,并不断拓宽联系渠道,丰富联系内容,创新联系方式,使常委会与代表的联系经常化、制度化:一是参照广东省实行的“代表意见直通快车”模式,开通代表意见“直通车”,建立代表重要意见和建议信件直通制度,以缩短信访程序,使人大常委会领导及时掌握代表反映的情况,及时批阅信件交有关职能部门办理。二是具体明确每个常委会组成人员联系代表的数量、任务要求和量化考核工作。三是建立互相约见制度。人大常委会组成人员要定期听取代表对常委会的工作意见,通过代表及时了解人民群众近期关心的突出问题;代表如有建议和意见,也可以随时约见人大常委会组成人员。四是设立人大常委会组成人员接待室,每月安排2名常委会组成人员接待一次代表,定期听取代表对常委会工作意见及人民群众近期关心的突出问题。五是要坚持定期到基层走访代表,了解代表的工作情况,掌握代表关注的热点问题,帮助代表解决履职工作中困难和问题。通过上述几种联系方式,使组成人员进一步加强与代表的经常性联系,有针对性地履行自身职责,同时力促代表履职尽责。
关于常委会组成人员联系代表,力促代表履职方面,值得一提的是深圳市福田区人大常委会组织开展的“人大代表活动周”活动。据悉,福田区人大常委会把此项活动作为一种固定的组织形式,已坚持开展多年,而且每年都有创新,每次都收获甚大。该项活动在当地也早已深入民心,影响广泛。福田区人大常委会为了顺利而高效地开展好 “人大代表活动周”活动,每次都进行精心组织、周密安排。首先,该区人大常委会召集八个街道的人大代表联组和代表工作室负责人及相关工作人员召开商讨会,就活动的相关事项作说明,确定整个活动的组织形式、活动内容、实施单位和落实的责任人,并对各街道的“人大代表活动周”的活动作出统一部署,明确活动要求。随后,各街道又根据自身实际情况,确定本次活动的具体内容、活动方式和承办代表。这样由于事前有筹划、组织较周密,更为重要的是“人大代表活动周”还有具体的活动时间、地点、事项及活动线路、程序、方式方法等,所以,此项活动才能在各街道有组织、有计划、有步骤的统筹安排中有声有色地开展:代表们充分运用听、访、察的不同方式,从多种渠道,切实了解社情民意。听 —— 有“正听”和“旁听”,即代表通过参加对人大常委会和政府工作报告的征求意见座谈会的“正听”,还有到法院庭审的“旁听”。访 —— 有走访、约访、接访。即代表纷纷深入基层,广泛接触群众、征求意见和建议的走访;邀请社区企事业单位代表、居民进行面对面的座谈交流的约访;还有在代表工作室定期或不定期的接待来访群众的接访。察——则有明察和暗察。另外,福田区人大常委会还帮助一些代表专门设立“人大代表工作专线电话”,公开自己的电子信箱,使他们利用通讯和网络手段建立了与选民沟通的新渠道,达到了信息的随时互动交流。而在加强联系代表方面,活动周也专门安排了常委会组成人员和代表的座谈会等,通过谈心得、谈感受来交流履职经验,以此达到互相提高思想认识、提高履职水平。此外,在活动期间他们还围绕如何高质量、高水平地提出议案和建议,特别是电子文档如何提交及加强《监督法》学习等内容,有针对性地进行代表培训。这些都不同程度地提高了常委会组成人员和代表的自身素质和履职能力,密切了他们之间的沟通联系。
实践证明,福田区人大常委会正是通过这种形式丰富多样、别开生面的“代表活动周”活动,广泛及时地建立了常委会与代表和群众的密切联系,健全了常委会组成人员联系代表和群众的制度,搭建了人大代表在闭会期间的履职平台,拓宽了发挥代表作用的空间。在此项活动中,不但常委会组成人员和代表积极踊跃参与,受到群众热烈欢迎,而且常委会组成人员和代表的履职效果十分显著,社会反响巨大,为人大常委会在新形势下如何加强与代表和群众的联系,力促代表为群众办实事好事,充分发挥作用等工作提供了借鉴经验。
而在常委会加强与群众的联系,增强人大工作的公开性、透明度,保障群众知情权、参与权方面,不少地方人大也为我们提供了许多很好的借鉴经验。特别值得一提的是,扬州市人大在全国市级人大中开先河,选择一些事关民生的审议议题,大胆尝试了人大常委会会议网络视频直播:2006年9月,扬州市五届人大常委会第二十二次会议通过扬州人大、中国扬州等4家网络媒体,向450万扬州市民及全国公众进行实况直播,创下28675人次的点击率,让广大市民坐在家里就可以参加人大常委会,从中真切地感受到扬州的变化。这次会议的一个议程是副市长向人大汇报305件议案包括医疗、老城区保护等议案的处理情况,当天晚上市长就把对网民的答复全部上网。另一个议程则是3位拟任职干部作拟职发言。市劳动和社会保障局局长是首位面对公众进行“阳光”拟任职发言的干部,他认为,劳动和社会保障与老百姓利益密切相关,这么多双眼睛盯着,说得对不对,做得好不好,老百姓一眼就可看出来。2007年1月22日,市人大常委会再次进行网上直播。市政府就2006年为民所办的10件实事的执行情况向网民一一作答。这次网上直播超过12000人在线,网民提出了250多个问题,其中许多问题让相关负责人冒汗,如“看一个小感冒动不动就要100多元,请问在控制医疗费用方面有没有行之有效的措施?”“看到劳动局有那么多数字要完成,你们是不是切实做了啊?现在注水的汇报太多了,希望你们不是这样的。”
知情权是监督权的前提,扬州市人大常委会选择事关民生的重要议题进行网上直播,让广大群众有序参政议政,推进政府决策的民主化、科学化。这种做法无疑是人大常委会联系群众、加强监督的成功做法,很值得我们借鉴。
(四)建立健全代表联系选民机制
从现有的选举制度看,选民当家作主的权利,其实就是通过人大代表的活动间接实现的。从这种意义上讲,代表除了要清楚自身的重大职责外,还需要真正依法为选民做一些实事好事,为选民排扰解难。这就需要建立一种制度,保证人大代表能够及时获取选民的意见,定期接受选民的评议;代表一旦失去选民的信任,就该由选民罢免。而建立人大代表与选民的之间通畅的联系渠道,则是这一制度最基本的要求。
人大代表分工联系选民是《代表法》的明确要求,也是代表密切联系群众、依法履行职责的重要内容。因此,必须加强制度建设,对一些行之有效的做法和经验,要以制度的形式固定下来,使代表联系选民成为一项经常性的活动:一要积极推进人大代表公示活动,将人大代表的基本情况和联系方式向自己的居住地或从事工作的行业内公布自己的联系电话、电子邮箱,以畅通民意通道,让选民知道谁是代表,怎样向代表反映意见和要求,怎样监督代表。二要注重联系实效。代表要定期走访选民、了解选民的意愿和要求,并积极向常委会反映选民的呼声。同时,也让选民知道代表履行职务的情况,既达到选民监督代表,又达到代表听取民声,反映民意,努力为选民办好事实事的目的。三要向选民发放征求意见卡。市人大常委会每年都要组织代表采取发放征求意见卡的形式,广泛收集选民对代表工作的意见和建议,之后进行梳理,代表针对本人存在的问题和不足,在今后的工作中进行改正。四要灵活代表联系选民的方式。如邀请居委会成员参加人大代表联合组,并以社区委员会为平台,让人大代表通过参加社区代表的联组以及巡视等活动,听取社区选民意见。五要建立《社情民意实录册》,委托居委会随时记录选民意见,让代表走访选区时查阅收集。六要设置人大信箱收集选民意见,梳理出热点、难点问题,开展细致的调查研究,然后形成书面材料提交给有关部门,促使问题得到较快较好解决,并召开选民意见和建议的答复会,使选民的意见和建议件件有回音,让选民满意。
在代表联系选民方面,各省市人大常委会已探索出许多好的经验做法。如扬州市人大从2005年起,将每年的5月8日确定为代表与选民的“统一见面日”,通过个别走访、入户调研、约请座谈、广场咨询、实地考察等形式,搭建代表与选民沟通的平台,畅通民意渠道,受到了群众欢迎。在湖北鄂州市每月的最后一个星期天,都会有两位人大代表守在专线电话旁,倾听选民的声音。到2006年12月20日,“代表专线”共开办9期,他们对接听群众反映的340多个电话、涉及的260多个问题,一一予以解决,深受选民的欢迎。更为值得赞许的是,鄂州市人大常委会办公室还专门下发了“代表专线”操作规程,市政府办公室也专门发出通知,要求做好“代表专线”所反映问题的办复工作。对反映的问题,接听代表记下后,提交给市人大常委会,当作人大代表的批评、意见、建议办理,并加强督办,收到了很好的效果,引起社会上强烈的反响。山东临沂市各级人大代表采取多种方式倾听群众意见和呼声,以实际行动践行“人民选我当代表、我当代表为人民”的要求,有些代表通过公开本人的联系电话和通信地址,印刷名片,为群众架起信息沟通的桥梁;有的代表定期走访代表,以记民情日记的形式,收集群众意见、建议,并针对在群众中了解到的热点、难点问题,进行认真细致的调查研究,在较短时间内形成书面材料提交给有关管理部门,并督促抓好落实,促使问题得到较快较好解决,在群众中产生了很好的反响。这些实践活动无疑都是代表联系群众方面的有益探索,也是人大人大代表增强选民意识,全心全意为人民服务的体现。
惠州市人大常委会可结合实际,参照江苏扬州市、山东临沂市和湖北鄂州市的做法,确定代表与选民的“统一见面日”,设立“代表专线”,为没有固定工作的代表印刷名片,支持有条件的代表建立“社情民意,直通代表电子邮箱”,或与当地日报、电视、广播等新闻单位取得联系,通过新闻单位的影响力公布代表的电子邮箱地址,构成代表面向社会、面向群众、听取和了解社情民意的快捷通道,并使之规范化、制度化,为代表联系选民、履职尽责提供服务和便利。
(五)建立健全代表述职制度
人大代表向选民或者原选举单位述职并接受评议,是近年来地方人大在工作实践中新创设的选民对人大代表监督的重要形式。但当前各地在代表述职评议方法、形式、内容等方面还存在许多差异,值得研究探讨。为此,我们可结合本地实际,尝试从以下四个方面实现述职活动规范化、制度化,提高述职实效。
1、代表述职要有计划性有步骤地进行。市人大常委会要将代表述职列入年初工作计划,提前做好代表述职的宣传发动工作,让选区和述职代表明白述职的必要性和重要性,并作好述职的有关准备工作。代表述职前,要以代表小组为单位设立代表公示台,把每个代表的照片、姓名、年龄、职务都公布于众。为加强选民对代表履职情况的监督,常委会及其工作机构还要增加代表工作的透明度,可通过建立代表工作通报、公示等制度,定期向选民或选举单位公开代表履职情况。这样做,一方面可以增强代表的责任感,进一步激励代表为民代言、为民办实事、尽力履职的积极性;另一方面,便于选民熟悉了解代表的履职情况,有效地参与评议。
2、界定好代表述职的内容。人大代表作为国家权力机关的组成人员,依法参加大会期间的工作和闭会期间的活动,如在大会期间审议报告、提出议案、参加选举、决定决议等等;在闭会期间联系选民、反映民情、为民办事,参加代表小组活动,参与视察调研、执法检查、工作评议,提出批评、意见、建议,加强学习以及完成本职工作等方面,是代表述职的重要内容。
3、规范代表述职的方式方法。代表述职要在市人大常委会指导下,以代表小组为单位每年安排2至5名代表,分别采取召开选民大会或选民代表会议、公示述职报告等多种形式,在各自选区向选民(或选民代表)述职,使选民真正认识代表、了解代表;同时又使代表增强履职意识,更加尽心尽责履职,发挥作用。
4、规范整改落实工作。市人大常委会要指导代表做好对选民意见的整改落实工作。对选民提出的有关代表素质、代表工作等涉及个人的意见,代表应结合工作、学习实际,注意改进,以取得选民的信任;对选民提出的涉及政府工作、可操作性较强的合理建议、意见,可作为闭会期间代表的建议、意见,向人大常委会或有关部门提出;比较原则的问题,可在代表参加人大有关会议、活动时,作为审议、讨论意见提出。
5、明确代表述职要体现民主性。代表述职必须体现民主性,要求选民代表人数原则上不得少于选民总数的百分之一,即按此比例选民代表不能少于30人。在评议会议上,代表要向选民作述职报告,选民(或选民代表)进行口头评议发言,并进行书面测评,让选民对代表履职情况作出“好、较好、一般、差”或者“优秀、称职、不称职”的评价,真实反映代表履职情况。
上述是人大代表向选民述职的制度建设尝试。至于人大常委会组成人员也应该参照代表向选民述职的程序和方法,向人大代表述职,接受人大代表的监督。
人大常委会组成人员向人大代表述职,有其法律依据和实践基础。首先,人大常委会组成人员向代表述职,这与常委会组成人员所享有的权力是相一致的。从某种程度上说,一个地方人大工作开展得好不好,主要是看该地人大常委会的履职能力强不强,而与之直接相关的就是常委会组成人员的履职工作做得好不好。既然法律规定普通的人大代表在享有法律赋予的权力的同时,必须接受选民或原选举单位的监督,那么作为由人大代表选举产生的“代表”—— 常委会组成人员更应该向选举他的本级人大代表述职,接受人大代表的监督,这也符合“谁选举谁监督”这一民主原则。其次,人大常委会组成人员开展述职已具备实践基础。目前,各地人大代表向选民或原选举单位述职工作已较为普遍地展开,并得到了人大代表和社会各界的认同,这为常委会组成人员的述职活动提供了实践经验。开展常委会组成人员向人大代表述职活动,不仅是代表向选民述职活动的延伸,对于推动人大代表和常委会组成人员依法履职更具有积极的意义。
(六)建立健全代表履职考核和激励制度
要针对部分代表履行代表职责不够积极的问题,积极探索建立健全代表履职的考核激励机制。
1、要规范代表履职考核的具体操作。首先,要制订出有关人大代表履职情况的考核制度实施方案(《人大代表履职情况登记表》可作为附件附在方案之后)。实施方案可由联络代表工作的工委拟定,而后提交本级人大常委会通过。其次,明确职责。由于人大代表履职情况的考核是代表工作的一个组成部分,理应由选举联络人事任免工作委员会负责抓管此项工作,又由于人大活动大都是以代表小组为单位进行的,故《人大代表履职情况登记表》的填报工作交由代表小组负责。《人大代表履职情况登记表》要求代表随时记录履职情况,主要记录出席人代会情况、闭会期间参加代表小组活动情况和学习情况、联系选民情况和为群众办实事情况等,由市人大常委会办事机构和各代表小组组长定期调阅检查。
2、制定代表履职的考核标准。可借鉴其他考核工作的做法,建立健全代表履职情况的细化、量化制度。量化细化是发挥代表主体作用制度化的具体体现。北京市人大常委会代表联络室对市人大代表履职情况的细化和量化做了大量工作,于2006年制定了本年度人大代表履职手册,而且将实施办法相关的法律规定,代表应该怎么做都编为手册内容。这样,用履职手册来规范代表的履职行为,作为一种工作的定位,就起到了《代表法实施办法》第二条的作用 —— 各级人民代表大会代表是国家权力机关的组成人员,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民大会的各项职权,参加行使国家权力。惠州市人大常委会可参照北京市的做法对市人大代表的履职情况进行细化和量化考核。这样,就可以很好地改变代表履职的这么一种情况:代表5年一届没有做什么事情,就是开开会、听听报告,之后也没有什么发言。其实,代表要真正发挥作用,就要多联系选民、多调查研究,通过联系选民、调查研究,发现问题,并有效促进问题解决,而对代表履职进行细化和量化实际上也是发挥代表主体作用制度化的具体体现。因此,制定代表履职的量化考核标准,把软的要求变成硬的制度和硬的法规,对于发挥代表作用,提升代表在选民心目中的形象是非常有好处的。
3、界定考核的时间和次数。鉴于人大代表不是专职职务和人大代表届期五年的实际,笔者认为,人大代表履职情况的考核应以两年一次为宜,理由有四:一是如果代表考核一届一次则失去了考核的意义,故两年一次考核较为合理。二是头两年的考核正是对人大代表前半届履行职责情况进行实际的评价,这样有利于履职差的代表改正工作,促使其在后三年能认真履行职责。三是按两年一次来算,代表在任期内有两次考核。这两次考核的结果,既有个比较,又可累计作出总的评价,并为该代表在换届时可否连任提供依据。四是人大代表任期的第五年,正是人大机关忙于人大换届工作的忙碌期,规定人大代表任期第五年不作考核,有利于人大机关集中精力做好人大换届工作。
4、明确考核必须与奖罚相结合。考核只有与奖罚结合起来,才能称得上考核机制的完善,才能显示出考核的刚性约束力。一方面,对于那些认真履行代表职责的人大代表要给予奖励(包括精神上的奖励和物质上的奖励),对于那些在提交议案、反映民声等方面有突出贡献的人大代表,可以分别授予“议政模范”、“爱民代表”等不同的荣誉称号;另一方面,对于那些履职差的人大代表,应当采取通报批评、劝其辞退代表职务等方式进行教育、处罚,从而促进代表增强履职的责任感,改正不足,做一名合格的人大代表。
5、坚持和完善评比表彰代表制度。要通过开展系列评选活动来调动代表履职的积极性,提高代表的工作水平。这方面可参照其他省市的做法制定《惠州市优秀代表评选办法》,在全市各级人大中开展评选“先进代表小组”、“优秀人大代表”活动;对优秀代表小组和优秀代表建议进行表彰,有效地激发代表履行职务、争先创优的积极性;定期把代表提出建议、批评和意见的总体情况、各代表团提出建议情况、代表单独或领衔提出建议情况向全体代表和各县、区人大常委会进行通报,形成横向比较,起到鼓励先进、鞭策后进的作用;以代表小组为单位,建立代表履职登记制度,如实记录代表每年参加人代会、小组活动、学习培训、视察、联系选民和选举单位、提出议案和建议等情况,并根据这些情况开展评优活动,届中举行全市代表工作经验交流暨“争先创优”表彰会,由各县、区的先进代表小组和个人在会上口头或书面介绍经验,对优秀市人大代表小组和优秀代表议案、建议进行表彰。这些举措对活跃全市人大代表工作,促进代表更好地履职尽责无疑会起到很好的激励作用。
(七)建立健全代表辞职退出制度
长期以来,人大代表一旦当选,除非违法犯罪被查处,无论是否履职尽责,都会一直“代表”到届满。虽然也有人大代表自认无法履职而主动请辞,但一些实质上不作为的人大代表,却没有这种自觉。人大代表不是荣誉称号,也不是荣誉职务。荣誉可以接受也可以放弃,代表人民行使国家权力,不能“想不来就不来”、“想不履职就不履职”。因此,必须疏通人大代表的“进出口”,建立起合法的人大代表“退出”机制。广东省政协曾要求有名无实的政协委员“辞职”,辽宁省政协也建立了类似的“退出”机制。政协部门的这些举措同样值得我们学习借鉴。
湖南省麻阳苗族自治县也率先作出了成功的尝试:2006年11月下旬,麻阳县人大常委会代表资格审查委员会发现,该县两名代表连续两年无故缺席人代会。据悉,每次召开县人代会前,县人大常委会都要将会议召开的日期通过当地电视台向外公告,并通过乡镇人代会再次通知,但这两名人大代表在参加了2004年举行的县四届人大二次会议后,外出打工,再也没有与县人大常委会联系,连续两次缺席人代会。对此,县人大常委会首先派工作人员走访了这两名县人大代表所在的团组,掌握了其参加代表活动的情况,并到原选举单位调查了解了他们联系选民的情况,在此基础上形成综合材料,提交县人大常委会代表资格审查委员会进行审查;其后,代表资格审查委员会提出了“终止两名代表资格的建议”,交由主任会议进一步研究讨论并提出具体处理意见,再提交县人大常委会会议审议。可以说,终止两名代表资格,县人大常委会从酝酿到实施,每一个环节都经过了认真考虑和研究,严格按照法律程序依法进行。
麻阳县人大常委会终止不合格代表资格的举措无疑是很成功的。对于那些在召开人代会时“不知去向”的代表,对于那些虽能够参加人代会却只能举举手、投投票,既不提出代表人民利益诉求的议案,也不能代表对损害人民利益的现象和不称职官员进行监督的“人大代表”,我们就有必要建立健全代表辞职退出机制,终止他们的代表资格。
笔者认为,作为人大代表,如果连人大会议都懒得参加,不论其代表性、素质能力如何,至少在履职愿望和选择动机上是不及格的。近年来,一些地方人大常委会出台了一些“硬”措施,比如要求人大代表过“述职关”,也从另一个方面证明了“人大代表不代表”现象的存在。为杜绝这种现象,就要从制度层面上打破人大代表终届制,构建起代表能进能出的良性循环机制。在这方面,山西省大同市矿区人大常委会做出了很好的尝试。2004年9月24日,大同市矿区白洞街道第一选区王同贵等37名选民联名提出罢免原白洞煤业公司董事长黄某人大代表职务的请求,矿区七届人大常委会主任会议经调查研究,同意选民的请求,启动罢免不称职代表的程序。2004年9月27日,白洞选区1600名选民在一个主会场、4个分会场以无记名投票的方式,以1563票赞成,35票反对,2票弃权表决通过,罢免了黄某的代表职务。近年来,山西省大同市矿区人大常委会还不断完善对人大代表的监督制约机制,建立了人大代表辞职制度。从区六届到七届人大,全区共有10名人大代表因工作变动请求辞去代表职务并获该区人大常委会通过。该区人大常委会还根据各街道代表缺额情况,及时组织有关选区或选举单位进行缺额补选,共补选代表8名,保障了区代表的满额。矿区人大常委会既实行代表辞职制度,并对代表缺额及时进行补选,既保证了各街道代表名额和代表结构的平衡,为人大代表更好地执行职务提供了保障,又促进了代表增强人大意识、选民意识,自觉提高素质,积极履职,充分发挥作用。
大同市矿区人大常委会的实践充分证明,建立人大代表辞职退出制度,是人大工作的一个重要方面,是保持代表工作连续性,保证人大工作顺利进行的重要举措;不仅能有效地激活代表进出机制,强化人大代表履职意识,提高人大代表的工作效率,还能保证代表整体结构的优化。因此,有必要不断完善对人大代表的监督制约机制,建立健全人大代表辞职退出制度,实行劣者淘汰。有了这种制度,才会对代表履职产生压力和硬约束,从而增强代表的履职责任感和履职主动性,真正发挥代表作用。
(八)建立健全代表参与活动机制
市人大常委会及各办事机构要依法为代表履职创造条件,主动加强与广大代表的联系,积极为代表参与活动搭建平台。
1、拓宽代表参与活动途径。人大常委会在召开会议、开展视察、检查、调查、评议等监督实践活动中要尽量扩大代表的参与面,积极为人大代表搭建履职平台,使代表充分体察民情、了解民意、集中民智,从而增强为民仗义执言的责任心,自觉履职尽责,充分发挥作用。
2、完善代表小组活动制度。要根据代表法的规定,按照便于组织代表开展活动的原则,切实建立代表小组特别是专业代表小组(可考虑建立民族宗教侨务、司法、财经、卫生、法制、农牧业、城市建设管理和环境保护等9个专业代表小组),同时建立代表小组季度活动制度和代表组长联席会议制度,并坚持每半年召开一次组长联席会议,互通各代表小组履职情况和经验;要指导代表小组制定好活动计划,选择好活动内容,并交流研讨各自活动时在选题、方式等方面的经验和做法,以突出代表小组的活动实效。此外,为了确保闭会期间代表活动的有效开展,市人大常委会每年还要与各代表小组签订小组工作目标责任书。按责任书要求,代表小组要围绕组织指导、定期活动、联系代表、经费保障、资料管理等任务目标开展活动,并于每年年底根据考核激励制度的有关规定对代表小组活动情况进行百分量化考核,表彰若干个“先进代表小组”和较多名额的“优秀人大代表”。
3、完善代表列席常委会会议制度。要有针对性地选择专题邀请代表列席常委会会议,使代表直接目睹审议现场并参与审议全过程,体会人大监督的权威性,从而有效地强化主人翁意识,提高代表的履职能力。
4、建立健全代表旁听庭审制度。关于代表旁听庭审活动,外省市人大常委会已做了很多尝试,取得了很好的效果,并已形成规范化、制度化。惠州市人大常委会可借鉴贵州市人大常委会的做法,出台《关于市人大代表旁听市人民法院审理案件的办法》,使代表旁听庭审活动进入制度化的轨道。《办法》的主要内容应包括以下五方面:一是人大代表旁听庭审案件的范围,包括在市内影响重大的案件,群众普遍关心的热点难点和强烈要求代表旁听的案件等;二是参与旁听庭审的代表每次应在3人以上,组成旁听代表小组;三是旁听代表必须遵守依法监督、回避、不包办代替等原则;四是旁听代表小组认为有重大异议,可在收到裁判文书后15日内,书面提请市人大常委会实施个案监督或提出建议意见;五是为保证代表能顺利参加旁听,《办法》还需要制定对无固定收入的代表进行补助和代表所在单位应为代表提供便利和保证等规定。
除了完善上述几项代表参与活动的制度外,还要完善代表约见“一府两院”及有关部门负责人制度、代表参与行风评议和勤政廉政监督及其他政务活动制度、代表担任特邀咨询员和执法监督员制度等。
(九)建立健全代表履职宣传制度
人大代表是一座“新闻富矿”。多年来,我市各级人大的代表履职宣传工作不断改进,通过各类媒体及时宣传报道人大代表履职情况,效果明显,而且有关代表履职的好的新闻作品也不断涌现。但总的来讲,代表履职宣传工作还存在薄弱环节,与形势和任务的要求还不相适应。为此,我们要深刻领会《关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(中央中发9号文件)精神,把代表履职宣传工作放在人大宣传工作的突出位置,加大宣传报道力度,提高宣传报道水平;进一步完善制度,健全机制;拓宽宣传阵地,创新宣传方式,壮大宣传声势,使人大代表履职宣传工作走上正常化、规范化的轨道。
1、加强队伍建设。从事人大宣传工作的同志,特别是新闻单位的记者,要进一步加强人民代表大会制度、民主法制建设理论和《代表法》的学习,不断提高自身政治素质和业务水平。
2、充分发挥我市媒体比较发达的优势。树立“精品”意识,加强策划,努力开掘代表履职宣传的“富矿”,在科学、求实、依法上下功夫,把代表宣传做活、做深、做好,并增强针对性和吸引力,让群众喜闻乐见,达到深入人心的效果。如在电视台、电台和《惠州日报》等主要新闻单位长年设立《代表风采》、 “代表热线”等专题栏目,经常性地进行有关代表履职的采访报道,从而形成一定的宣传声势,使这些专题栏目成为宣传人大代表履职活动的一个重要阵地。
3、加强人大机关宣传阵地建设。要重视加强自身的宣传阵地建设,充分利用人大机关现有的刊物和网站,加大对代表履职情况的宣传力度。如在《惠州人大通讯》和《惠州人大信息网》增设《履职历程》或《履职心声》栏目,让已经完成政治使命的上一届人大代表和正在肩负政治使命的新一届人大代表,用自己的笔触,记录自己真实的独具特色而又丰富多彩的履职故事,让他们用另一种方式对社会、对历史、对时代作出又一份贡献,为更多的代表留下宝贵的精神财富和鲜活的履职范例,同时促使更多的代表更好地履职尽责、争先创优。
4、设立《意见转达》专报。可参照一些信息简报的模式,设立《意见转达》专报,主要向有关机关和单位通报代表履职活动情况和代表所提的有关意见建议,较大型的活动要形成专题报告。
5、不定期举办宣传代表履职情况的系列活动。此类活动要联合各县、区人大常委会和新闻单位共同举办。如市和各县、区人大与市作家协会、《惠州日报》等单位可联合举办“人民的好代表”征文活动,组织市、县两级专业作家采写人大代表,征文作品在《惠州日报》、《惠州人大通讯》等报纸杂志陆续刊登。
(十)建立健全代表活动保障制度
市人大常委会及各办事机构要强化服务观念,着眼于全面提高代表素质,从建立健全切实可行的代表工作制度入手,多层次、多渠道加强与代表的联系,及时向代表提供多方面的信息资料,尽力帮助代表解决在履职过程中遇到的困难和问题,为代表履职尽责提供良好的服务保障,充分调动和发挥人大代表在经济建设和社会发展中的优势作用。
1、要提供组织保障。为加强对各代表小组工作指导、监督和管理,应明确规定:代表活动,以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式,小组活动一般在代表原选举单位的行政区域内进行,做到有组织、有督促、有管理、有协调。为做好组织保障工作,市人大常委会可尝试建立代表手机短信平台,通过短信息组织开展代表履职活动,并及时对代表的意见建议作专题反馈,及时向代表通报政务和工作信息,保证代表在知情知政的前提下有效行使职权。
2、要提供制度保障。市人大常委会要建立健全前面提及的9项有关代表选举、培训、述职、辞职、联系选民、考核激励、参与活动、宣传报道、服务保障等方面的规章制度,并把这些制度具体落实到多种形式的代表活动中。
3、提供经费保障。市人大常委会组织开展代表活动时,党委、政府应依法全力支持。政府要依法将代表活动经费列入本级财政预算,拨付代表活动专项经费,为代表提供强有力的资金保障;代表在参执行职务时,其所在单位要依《代表法》规定按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇;市人大常委会在组织代表参与活动时,要根据实际情况和有关规定对无固定收入的代表给予补助,确保所有代表全力参与履职活动,发挥应有的作用。
二、建立健全并落实各项代表工作制度值得注意的几个关系问题
探索建立健全一套行之有效的代表工作制度机制,以制度落实来促进代表履职尽责,发挥代表作用,全面推动代表工作,应注意处理好以下五个关系问题。
(一)注意处理好和依法的关系问题
人大工作的性质特点,决定了常委会要始终坚持依法办事。我们在制定代表工作制度时,要十分注意与宪法和《选举法》、《代表法》和《地方组织法》等相关法律法规的衔接,确保所制定的制度都有充足的法律依据,都在宪法和法律规定的范围之内,不与宪法和现行的法律法规相抵触。如近年来各地都在积极探索代表工作制度新途径,尤其是中央中发[2005]9号文件传达后,探索的热情更高。这中间有不少做法是成功的,但也有一些做法值得商榷。如常委会考核代表履职制度等,个别地方甚至提出要对代表进行“弹劾”。这些做法显然超越了人大常委会的职权,主要依据有二:一是监督主体错位。因为《代表法》和《组织法》等相关法律给常委会的责任是“管理”和“服务”,而监督代表的责任是选民或原选举单位。二是混淆了人大常委会与代表的关系。人大常委会与代表不是领导与被领导的关系。因为常委会是由代表大会选举产生的,要对代表大会负责,并为代表履职提供优质服务,而不是相反。也就是说,常委会在监督代表工作方面,只能相应的配套落实制度,而不能直接制定监督制度。因此,我们在建立健全代表工作制度时,要牢牢树立依法建立健全的概念,注意防止和及时纠正出现的偏差,以确保建立健全代表工作制度的正确方向。
(二)注意处理好和务实的关系
我们在建立健全代表工作制度时,既要借鉴各级、各地人大的先进经验,又要避免照抄照搬,要努力使制定的制度能符合代表实际和本地实际,增强制度的针对性和可操作性。以建立代表学习、培训制度为例。由于我们实行的是“兼职”制,人大代表除了履行代表职责,还有自己的本职工作。而且由于人大代表大都是各行各业的带头人,本职工作都很紧张。在此情况下,要求代表半年参加培训一次,甚至每个月安排集中学习,无疑是行不通的。这就要求我们从实际出发,采取长期与短期、重点与全面、集中与分组、辅导与自学相结合等灵活多样的方式来安排代表的培训、学习,而且要注重实效,不拘泥于形式。因此,每一项制度出台前,我们都要进行深入调查,同时要广泛征求意见,集中民智和民意,防止偏差,不可盲目行动。要结合各地实情,认真分析必要性和可行性,反复研究论证,形成科学合理的指导思想和制度框架,使制度具有良好的适应性。
(三)注意处理好和继承的关系问题
一项好的制度不可能能凭空产生,而是靠不断探索、不断实践、不断总结得来的。没有继承的建设,就会变成无本之木、无源之水。所以,我们在建立健全制度的过程中,要重视总结和吸收各级各地在多年的实际工作中积累的经验和教训,从而少走弯路。
现在各地都在积极探索代表工作新途径,而且有不少好的做法,也积累了许多成功的经验,我们应及时总结、借鉴,做好“继承”工作,以收到事半功倍的成效。如代表列席常委会会议、评选代表履职积极分子、实行代表履职登记卡制度、推出代表民情记录簿和让常委会组成人员和代表参与信访接待等等,都要通过我们认真、努力的工作,使之上升为规范的工作制度。同时,建立健全代表工作制度不仅要抓好制度的新建工作,而且还要重视对原有制度的不断完善。因为随着人大工作的与时俱进,原有的制度需要不断完善,才能适应新形势的要求;不重视制度的修改完善,制度建设就会滞后,就会缺少勃勃生机和活力,人大工作就难以开创新局面。
(四)注意处理好和落实的关系
再好的制度如果落实不到位、形同虚设,就会失去意义。因此,抓落实是建立健全代表工作制度的关键,是制度建设的最终目的。我们要认真抓好制度落实,不让制度落实流于形式。值得注意的是,与抓制度落实相配套,我们首先应建立起代表履职档案,因为各项制度落实情况是通过代表履职档案反映出来的。所谓代表履职档案,就是指人大代表任职以来发挥决策作用、监督协助作用、桥梁纽带作用和模范带头作用的文字记载。履职档案的具体内容必须包括如下五个方面:一是每次人民代表大会会议之前,代表深入选区联系选民、征求选民意见和建议情况;二是代表参加培训及出席会议情况;三是会议中审议发言情况,包括积极提议案、建议、批评和意见情况;四是闭会期间参加代表小组活动情况;五是视察、检查、调查等“三查(察)”及专题调研情况。将人大代表履职情况记录在案,并定期向选民公布,就可以让广大选民全面了解代表是否履行了职责,是否反映了人民群众的意愿和要求,是否重视自身建设和提高。可见,代表履职档案是各项制度落实的有效载体,它可以增强代表的责任感和自觉接受选民监督的意识。
(五)注意处理好和责任的关系问题
众所周知,每一个部门和单位都有自己的职能,与此相关联,也都有一个责任问题。也就是说做得好就要奖励,反之就要受到处罚,如果职责不清,就会缺少动力。现实的人大工作表明,人大工作缺少责任制。因为我们常常可以从报上看到某某政府官员引咎辞职,但几乎没有人大干部引咎辞职。为此,建立健全代表工作制度还必须与宏观的人大工作联系起来,要重视责任制问题,进一步健全权力监督链,使执行者感到有压力,敢于负责,勇于探索,充满积极、持久的动力,从而更好地完成自己所肩负的使命。